02.07.2018
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФСИН (выдержки из доклада «ФСИН: неэффективное ведомство»)
Содержание российской тюремной системы в ее нынешнем виде очень дорого обходится государству и обществу. По величине расходов ФСИН занимает 6-ю строку в федеральном бюджете среди министерств и ведомств (около 300 млрд.руб. в год), расходы в расчете на одного заключенного составляют порядка 0,5 млн.руб. в год. Непрозрачность системы способствует коррупции и махинациям. Тюремная система является рассадником туберкулеза и других социальных болезней. Крайне высоким является уровень постпенитенциарного рецидива, что ведет к росту преступности в стране. Требуется кардинальное изменение подходов к тюремной системе, поскольку в своем нынешнем состоянии она несет очень большие социально-экономические риски.
С финансовой точки зрения тюремная система крайне неэффективна и несбалансирована. Значительная доля получаемых средств идет на содержание тюремной бюрократии (2/3 тюремного бюджета – выплаты персоналу), в то время как на обеспечение заключенных средств недостаточно (питание – менее чем на 100 рублей в день). Производственная деятельность ФСИН неэффективна – рентабельность составляет порядка 1-3%, огромный объем средств проходит мимо бюджета (незаконная деятельность). Структура расходования средств крайне непрозрачна, ежегодно Счетная палата находит многомиллиардные нарушения, огромное количество финансовых нарушений остается бесконтрольным из-за закрытости системы. Два высших начальника ФСИН в настоящее время находятся в местах лишения свободы по коррупционным преступлениям (Реймер и Коршунов).
В последние годы усилился карательный уклон в тюремной системе. Существует мнение, что тюрьма должна оставаться страшным местом. Однако с учетом того, что через нее проходит слишком большое количество людей, такой подход нельзя назвать обоснованным. Количество заключенных в России чрезмерно велико – на 1 июня 2018 г. 592 тыс.чел. (2-е место в мире среди крупных стран по числу заключенных на 100 тыс.чел. населения). Сокращение «тюремного населения» происходит гораздо медленнее, чем снижается преступность внутри страны. Уровень рецидивной преступности среди лиц, отбывавших наказание, оценивается в 50-60%. Почти 2/3 осужденных отбывают наказание повторно, 10 лет назад – менее половины. Каждое второе преступление в стране совершается ранее судимыми лицами, 10 лет назад – только каждое 4-е. Люди выходят из мест лишения свободы с искалеченной психикой, зачастую не адаптированы к жизни в обществе, тюремная система не исправляет, а способствует росту уровня преступности.
Тюремная система является рассадником заболеваний: почти 10% всех заключенных ВИЧ-инфицировано, около 4% болеет активным туберкулезом. Тюремная медицина находится в ужасающем состоянии. Люди, получившие серьезные заболевания в местах лишения свободы, из-за отсутствия должного лечения чаще всего теряют трудоспособность. Все это создает дополнительные угрозы для здоровья общества и лишнюю нагрузку на медицину после освобождения заключенных (а также на социальную сферу в случае признания их инвалидности).
Кадровая структура и штатный состав тюремного ведомства несбалансированы. В системе ФСИН работает большое количество людей (порядка 300 тысяч человек), абсолютное большинство из них (свыше ¾) «носит погоны» и имеет соответствующие льготы, в т.ч. пенсионные (необходимый стаж для выхода на пенсию – 12,5 лет). Около 20% сотрудников – тюремная бюрократия, практически не контактирующая с заключенными. Непосредственно на «пенитенциарный персонал» в России приходится 26% сотрудников ФСИН (в Европе – 66%). Количество сотрудников ФСИН велико: в расчете на двух заключенных приходится один сотрудник ведомства. Большое количество льготников создает дополнительную нагрузку на пенсионную систему, что особенно актуально в условиях ее реформирования.
В местах лишения свободы отбывает наказание преимущественно самая трудоспособная категория населения – мужчины в возрасте 26-55 лет. Фактически эти люди не вовлечены в экономику, не формируют налоговые, пенсионные и социальные отчисления, потерпевшие не получают компенсацию. За последние 20 лет предпринимались неоднократные попытки организовать производственную деятельность во ФСИН (в т.ч. с большими объемами финансовых вливаний из бюджета), однако хозяйственная деятельность ФСИН по-прежнему остается неэффективной, зарплаты у заключенных – очень низкими (зачастую практикуется фактически рабский труд), периодически появляется информация о коррупции в связи с производственно-хозяйственной деятельностью учреждений ФСИН.
Наблюдается тренд на ужесточение системы наказаний, несмотря на снижение преступности: с 2005 г. число заключенных уменьшилось всего на четверть, тогда как число насильственных преступлений – в 2-3 раза. Сроки наказания у осужденных к лишению свободы остаются очень большими – более чем в половине случаев они превышают 5 лет, у 17% — превышают 10 лет (в 2003-2009 гг. – менее 15%). При этом, согласно исследованиям, предельный срок пребывания в местах лишения свободы, после которого адаптация в обществе вызывает значительные проблемы, составляет 5,5 лет для женщин и 7,5 лет для мужчин.
Несмотря на предпринимаемые Верховным судом усилия по совершенствованию системы условно-досрочного освобождения (УДО), в настоящее время (на 2017 г.) досрочно освобождается менее трети заключенных, тогда как десять лет – более половины. Существует очень тесная корреляция (85%) между уровнем рецидива и условно-досрочным освобождением. Чем меньше людей освобождается досрочно, тем выше постпенитенциарная преступность, и наоборот. Сократилось и общее количество лиц, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях (то есть тех, для кого была выбрана мера пресечения, не связанная с лишением свободы) – за последние 10 лет в 2 раза. При этом статистика показывает, что лица, находящиеся под надзором, ведут правопослушный образ жизни – в связи с осуждением за новое преступление снимается с учета менее 2% поднадзорных лиц. Таким образом, смягчение наказаний для совершивших преступления в целом позитивно сказывается на уровне преступности, а ужесточение – негативно.
Это объясняется тем, что смягчение наказания воспринимается заключенными как акт милосердия или акт справедливости со стороны государства и общества. В частности, в теории УДО должно применяться к лицам, демонстрирующим правопослушное поведение. Однако на практике далеко не всегда это требование соблюдается, поэтому институт УДО и вызывает столько нареканий. По этой же причине амнистии последних лет вызвали резко негативное отношение в тюремном сообществе – их считали несправедливыми. В частности, при обсуждении последней масштабной амнистии в честь 70‑летия Победы изначально говорилось о том, что она затронет порядка 400 тысяч человек. Фактически же из мест лишения свободы было освобождено всего 34 тыс.чел., причем тех, у кого и так сроки подходили к концу. Все амнистии последних лет не применялись к лицам, совершившим тяжкие и особо тяжкие преступления, а также к ранее осужденным. Хотя 72‑75% всех находящихся в местах лишения свободы лиц осуждены за особо тяжкие преступления (из них по наркостатьям – 27%), 62% — осуждены повторно. То есть абсолютное большинство заключенных под традиционно используемый формат амнистий попасть просто не сможет. Соответственно, использующийся последние годы подход к амнистированию заключенных является неэффективным и нерациональным, в т.ч. с точки зрения влияния на тюремную систему.
Вероятно, именно по этой причине во время прямой линии 7 июля 2018 г. Президент РФ В.Путин сказал о том, что предложения об уголовной амнистии «должны быть хорошо подготовлены и должны быть вызваны определенными внутренними причинами и потребностями». Однако, как показывает практика, качественно проработанных предложений (в т.ч. с включением ресурсов статистики ФСИН и оценкой реальной социально-экономической эффективности) не вносится. Следует отметить, что в целом такая проработка на общественных началах невозможна, а качество научно-исследовательской базы государственных структур (в т.ч. ФСИН) недостаточно, чтобы вносить предложения, обеспечивающие соблюдение баланса интересов ФСИН, государства и общества. Соответственно, требуется государственная поддержка для проработки подобных инициатив общественных организаций.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ:
Самое главное. Требуется сокращение «тюремного населения» до общемировых показателей в расчете на 100 тыс.человек населения, то есть в 2‑3 раза. Наиболее эффективный способ – всеобъемлющая амнистия со смягчением наказания по всем категориям осужденных (сокращение сроков, замена наказания более мягким, в т.ч. на ограничение свободы). Такой способ сокращения численности заключенных, с одной стороны, позволит уменьшить затраты на судебное делопроизводство и избежать обвинений в субъективности (в отличие от УДО). С другой – позволит обеспечить относительно равномерное и подконтрольное «выбытие» осужденных, что снизит риски всплеска преступности (в отличие от массовой амнистии 2000 г.). Смягчение наказания для разных категорий осужденных необходимо ранжировать, сокращение численности заключенных нужно обеспечивать «волнами» на протяжении 3-5 лет, требуется дополнительная проработка данного вопроса.
Сокращение численности заключенных будет иметь долгосрочный социально-экономический эффект. Уменьшится нагрузка на бюджет (сократятся прямые и косвенные расходы на содержание тюремной системы). В связи с сокращением заключенных уменьшится штат ФСИН (а соответственно, и расходы на содержание данной льготной категории служащих). Вырастут налоговые и социальные поступления после трудоустройства освободившихся заключенных (вместо расходов появятся хотя бы какие-то доходы). Освободившиеся заключенные раньше смогут получить медицинскую помощь, что позитивно скажется на здоровье нации, в т.ч. на средней продолжительности жизни. Улучшатся демографические показатели (часть бывших заключенных заведет детей). Снизится нагрузка на общество (в т.ч. на родственников заключенных, которые зачастую фактически оплачивают и содержание). Снизится нагрузка на судебную систему (заключенные массово обращаются в суды для обжалования приговоров, смягчения наказания, досрочного освобождения). За счет «сжатия» пенитенциарной системы снизится количество связанных с «тюремным бизнесом» преступлений (в т.ч. коррупционных); снизится количество претензий, связанных с нарушением прав человека в местах лишения свободы. В целом повысится прозрачность, управляемость и подконтрольность системы.
Второе. Необходимо изменение подхода к системе отбывания наказаний. Тюремной системе не нужна концепция гуманизации (которая потребовала огромных затрат и не привела к соответствующему эффекту). Ей нужна концепция справедливости для соблюдения баланса интересов заключенных, потерпевших и общества.
Третье. Необходимо вывести из ФСИН большинство непрофильных функций. ФСИН – государство в государстве с массой функций, ни одна из которых должным образом не работает, несмотря на гигантские финансовые вливания и огромный кадровый потенциал. Это касается медицины, торговли, образования, социальных функций, воспитательных функций. Часть функций может быть передана в рамках «цифрового общества» за счет предоставления заключенным доступа к госуслугам и ряду информационных ресурсов в интернете.
Четвертое. Необходимо изменение подходов к организации производственно-хозяйственной деятельности. Возможно, необходим полный вывод производственной функции в структуры вне ФСИН (Минпромторг, государственно-частное партнерство, частные компании и т.п.).
Другие мероприятия:
- Изменение подходов к управлению ФСИН (введение принципа личной ответственности начальника за проступки подчиненных как это было сделано в МВД), введение систематических проверок сотрудников на знание законов.
- Создание системы KPI для руководящего состава ФСИН и учреждений.
- Приведение условий во всех учреждениях к единым стандартам (не должно быть черных, красных, элитных, пыточных колоний и т.п.).
- Создание открытой информационной системы по осужденным (кто, где, как сидит) и оценке их поведения. Требуется глобальная трансформация системы поощрений и взысканий (возможно, полный отказ от нее).
- Изменение подходов к системе общественного контроля за местами лишения свободы. Обеспечение контроля за местами лишения свободы путем вывода видеонаблюдения из ФСИН.
- Обеспечение единых условий покрытия осужденными расходов на свое содержание (работающие осужденные покрывают часть расходов, неработающие – полностью обеспечиваются из бюджета, т.е. работающие находятся в худших условиях).
- Полное изменение законодательной и нормативной базы: нужно полностью переписывать Уголовно-исполнительный кодекс под современные условия (в действующем УИК содержатся глобальные противоречия, чем является тюремная система в РФ – системой наказания или системой исправления), готовить инструкции, шаблоны, нормативные акты (во ФСИН делать это некому, нет специалистов и мотивации).
- Обсуждение вопроса передачи следственных изоляторов Министерству внутренних дел.
Для проработки этих решений требуется большая аналитическая работа, обсуждение с экспертами и заинтересованными сторонами с целью соблюдения баланса интересов и минимизации угроз.
Киюцина Ольга, Институт проблем современного общества, занимается вопросами экономической эффективности тюремной системы, в т.ч. в конце 2016 г. был подготовлен масштабный аналитический доклад об экономической неэффективности ФСИН
+7(921)9543612, o.kiyutsina@yandex.ru