Предисловие. После публикации доклада «О неэффективности бюджетных расходов на уголовно-исполнительную систему» мы получили ответ из Федеральной службы исполнения наказаний, в котором нас обвиняют в некорректности сравнения с другими ведомствами и приводят примеры сравнений с тюремными системами западных стран. В рамках вышеупомянутого краткого доклада проводить сравнение с другими странами было нецелесообразно (да это и не было его целью). Поскольку в качестве принципов своей деятельности мы провозглашаем объективность и всестороннее изучение проблемы, мы прислушались к критике ФСИН и подготовили доклад «Сравнительная характеристика пенитенциарных систем России и других стран». 

Институт проблем современного общества
Куратор: Киюцина Ольга

ДОКЛАД
Сравнительная характеристика пенитенциарных систем России и других стран

скачать доклад

Федеральная служба исполнения наказания уже несколько лет подряд проводит реформу пенитенциарной системы. Однако позитивных результатов этой реформы до сих пор не видно, несмотря на 6-кратное увеличение финансирования в период с 2003 по 2014 г.

Вероятно, столь неэффективная работа связана с неверным выбором ориентиров, а именно ориентация на европейские страны. То, что условия отбывания наказания в тюрьмах России хотелось бы приблизить к европейским стандартам, не оставляет сомнения. Однако видится разумным постановка более реалистичных задач, чем «построение пенитенциарной системы как в Норвегии», где в местах лишения свободы содержится всего 3,7 тыс.чел. (в 20 раз меньше чем в России) и уровень ВВП на душу населения в 7 раз выше среднероссийского.

Еще менее реалистичным выглядит приводимый ФСИН России тезис о том, что «в большинстве зарубежных стран соотношение численности тюремного персонала к содержащимся осужденным в среднем составляет 1 к 1» со ссылкой на данные Международного центра тюремных исследований (ICPS). Данная организация никогда не публиковала сравнительный анализ численности сотрудников тюремных ведомств разных стран. Более того, проведение такого анализа вряд ли возможно в силу различий в организационной структуре и системе управления тюрьмами. Если же вывод ФСИН о «среднем показателе» сделан в результате анализа по нескольким странам (в качестве примеров приводится Германия, Франция, Украина, Мексика, Индия, Бразилия и США), это свидетельствует о крайне низком уровне профессионализма. Проведение сравнения по столь разным странам с непонятными критериями выборки противоречит всем классическим научным канонам и свидетельствует о том, что содержание многочисленных институтов ФСИН является как минимум бесполезным.

При этом приводимые ФСИН аргументы о необходимости сравнения с тюремными ведомствами других стран вполне логично. В связи с этим Институт проблем современного общества провел исследование международного опыта функционирования исправительных систем.

Анализ основывался на данных Международного центра тюремных исследований (ICPS). В целях обеспечения объективности для анализа были взяты несколько групп стран:

• 1 группа – страны с населением более 10 млн.чел. и ВВП на душу населения свыше 10 тыс.долл. в год, т.е. страны с более-менее сопоставимыми объемами экономики и уровнем жизни населения.
• 2 группа – страны БРИКС, т.е. страны, проходящие сходный этап социально-экономических трансформаций в текущий момент.
• 3 группа – страны бывшего СССР, т.е. страны, в недалеком прошлом прошедшие сходные социально-экономические потрясения, оказавшие негативное влияние на уровень преступности.

1 группа. Страны с сопоставимыми объемами экономики и уровнем жизни населения

Суммарно на 27 стран этой группы приходится свыше 56% всех заключенных (табл.1 приложения). В России содержится 7,6% от общего числа лиц, находящихся в местах лишения свободы по всему миру. В расчете на 100 тыс. населения приходится свыше 460 заключенных. По этим двум показателям в данной группе стран нас опережают только США, где также заметны диспропорции в развитии тюремной системы.

Если рассматривать 1-ю группу стран без США и России, то в среднем в расчете на 100 тыс. населения приходится 165 заключенных, это в 3 раза меньше, чем в России. 

2 группа. Страны БРИКС

В среднем по этой группе стран (без учета России) в местах лишения свободы находится 98 человек в расчете на 100 тыс. населения (табл.2 приложения), это в 4 раза меньше, чем в России. При этом в КНР, несмотря на значительно большую численность осужденных и примерно сопоставимую территорию, количество учреждений для содержания заключенных меньше – всего 700 (в России – 996), а численность заключенных на 100 тыс. человек населения в 4 раза меньше, чем в России.

3 группа. Страны бывшего СССР

По сравнению с другими странами бывшего СССР в России средний показатель численности осужденных в расчете на 100 тыс. населения вдвое выше (табл.3 приложения). Вряд ли можно сказать, что уровень преступности в странах бывшего Советского Союза сильно отличается российского. Вероятно, большинство из этих стран просто реже использует заключение под стражу в качестве наказания, в том числе и потому, что не может позволить себе содержать чрезмерно большое число заключенных.

Сравнение с Казахстаном и Беларусью заслуживает особого внимания, так как эти страны вместе с Россией входят в Евразийский экономический союз.

Беларусь. Численность осужденных в расчете на 100 тыс. населения в Беларуси почти на 30% ниже, чем в России. По данным официальной статистики Республики Беларусь, за период с 2007 по 2014 гг. количество осужденных в стране сократилась на 36% (в России за тот же период – на 23%).

По данным СМИ со ссылкой на документ «Общие сведения о деятельности Республики Беларусь в сфере исполнения наказаний и содержания под стражей», штатная численность сотрудников пенитенциарной системы Беларуси по состоянию на 1 мая 2013 г. составляла 7 842 единицы, общая численность осужденных и граждан в учреждениях УИС Республики Беларусь оценивалась в 37 270 человек. Таким образом, в расчете на одного сотрудника приходится 5 заключенных (в России это соотношение составляет 1 к 2). При этом уровень рецидивной преступности в Беларуси ниже, чем в России. По данным МВД Республики, рецидив возвращения в места лишения свободы составляет порядка 50% (в России – около 60%).

Казахстан. Численность осужденных в расчете на 100 тыс. населения в Казахстане на 40% ниже, чем в России. По данным официальной статистики Республики Казахстан, за период с 2003 по 2014 гг. количество осужденных в стране сократилась более чем в 2 раза (в России за тот же период – на 19%).

Выводы:

• Заключенных в России гораздо больше, чем в других странах с сопоставимым уровнем развития. Как с точки зрения общего количества, так и в расчете на 100 тыс. населения. Ни одна другая страна мира, кроме США, не может позволить себе содержать столько заключенных, сколько Россия.
• Численность осужденных в России снижается гораздо медленнее, чем в соседних странах. Одной из причин является фактическая ликвидация института условно-досрочного освобождения. Из-за общего снижения преступности в стране число «новых» осужденных уменьшается, при этом лица, осужденные в предыдущие годы, не могут освободиться досрочно из-за препятствий, чинимых в большинстве исправительных учреждений.
• При обосновании своего бюджета и численности ФСИН России ссылается на международный опыт, но делает это весьма выборочно, используя только те факты, которые выгодны с точки зрения сохранения объемов финансирования. Одним из основных аргументов является необходимость «большого количества обслуживающего персонала в расчете на 1 осужденного». При этом ФСИН даже не пытается оспаривать гипотезу о намеренном сохранении высокой численности заключенных (в т.ч. за счет отказа от УДО) для сохранения штатной численности сотрудников.
• Несмотря на все заявления о стремлении к гуманизации системы исполнения наказания и использовании опыта зарубежных стран, Россия все больше отдаляется от среднемировых показателей количества заключенных в расчете на 100 тыс. населения. Одновременно с этим растет уровень рецидивной преступности среди ранее отбывавших наказание лиц. Российская исправительная система в своем нынешнем состоянии не справляется со своей основной задачей – исправлением преступников и возвращением их к нормальной жизни.

Приложение

Табл.1. Сравнение стран с населением более 10 млн.чел. и ВВП на душу населения свыше 10 тыс.долл.

Табл.2. Сравнение стран БРИКС

Табл.3. Сравнение стран бывшего СССР

Разрешается использование материалов сайта с указанием Института проблем современного общества в качестве источника информации

Институт проблем современного общества
Куратор: Киюцина Ольга 

ДОКЛАД
О неэффективности бюджетных расходов на уголовно-исполнительную систему

скачать доклад

В рамках поручений Президента и Председателя правительства РФ о сокращении дефицита бюджета и ограничении неэффективных расходов представители общественности в лице Института проблем современного общества провели анализ структуры бюджетных расходов, в ходе которого самыми неэффективными расходами были признаны расходы на Федеральную службу исполнения наказаний (ФСИН).

Объем расходов. В структуре бюджета расходы на ФСИН занимают 6-е место, их доля составляет 2,2% – больше, чем расходы Минздрава, Минсельхоза, Минпромторга, или Минтруда.

Табл. Основные бюджетные расходы Российской Федерации на 2015 г.

Бюджет ФСИН на 2015 г. был скорректирован в сторону понижения почти на 10%, аналогичные сокращения были произведены и по другим силовым ведомствам (МЧС, МВД). Однако с учетом массовой амнистии к 70-летию Победы сокращение бюджета ФСИН явно недостаточно, в ходе амнистии из мест лишения свободы планируется освободить до 60 тыс. чел., т.е. примерно 9% от общего числа содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. При этом о соответствующем сокращении штата сотрудников ФСИН не сообщалось.

Следует отметить, что штат уголовно-исполнительной системы непомерно раздут, общая численность сотрудников ФСИН составляет 325,5 тыс. чел. при том, что в местах лишения свободы содержится всего 668 тыс. чел., т.е. соотношение составляет 1:2 (один сотрудник в расчете на двух заключенных), что явно чрезмерно с учетом использования современных средств автоматизации и контроля, на закупку которых государство в последние годы не скупилось и внедрение которых уже дало позитивные результаты (число побегов и совершенных преступлений в местах лишения свободы за последние годы уменьшилось).

Если же сравнивать с численностью сотрудников МВД, значимость которых для общества существенно выше, то она всего в 3 раза больше – 1 113 тыс. чел., причем МВД уже заявило о планах по сокращению порядка 10% сотрудников ведомства (110 тыс. чел.).

Основной объем расходов ФСИН приходится на содержание личного состава и сопутствующие социальные обязательства – свыше 70% бюджета. Остальные расходы относительно невелики – на долю капитальных вложений приходится всего 5% бюджета ФСИН, расходы на свое содержание осужденные обязаны возмещать самостоятельно согласно УИК РФ (у работающих осужденных деньги вычитаются из их и без того небольших зарплат, после вычетов на руки остается в среднем 1-2 тысячи рублей).

Сотрудники ФСИН, как и других силовых ведомств, имеют большое количество льгот, компенсируемых за счет бюджета, в т.ч. имеют право на досрочный выход на пенсию, компенсацию на приобретение жилья, на проезд к месту отдыха и т.д. Соответственно, чрезмерная численность сотрудников ФСИН создает повышенную нагрузку на бюджет.

Неэффективность расходов. С 2003 расходы на уголовно-исполнительную систему (УИС) выросли в 6 раз. При этом уровень рецидивной преступности за этот период существенно увеличился, доля повторно осужденных выросла с 51 до 64%. Тот факт, что люди вновь попадают в места лишения свободы, свидетельствует о неэффективности ФСИН с точки зрения выполнения своей основной задачи – исправления преступников, несмотря на огромные финансовые вливания государства в эту систему.

Табл. Оценка эффективности расходования средств на УИС в 2003-2015 гг.

Более того, создается впечатление, что ФСИН заинтересована в сохранении максимальной численности осужденных. Ежегодно количество освобождаемых условно-досрочно сокращается. Если до 2007 г. по УДО ежегодно освобождалось свыше 120 тыс.чел. в год, то к 2014 г. – менее 60 тыс.чел. При принятии решения об УДО суд в первую очередь ориентируется на рекомендации исправительного учреждения, в последние годы положительные характеристики осужденным даются все реже. Из этого следует: либо в сроки, предусмотренные для условно-досрочного освобождения, не достигаются цели исправления осужденных, либо ФСИН России намеренно не рекомендует осужденных к УДО.

С точки зрения оценки эффективности системы УИС весьма показательно наличие прямой связи между уровнем рецидива и условно-досрочным освобождением. Чем ниже доля освободившихся по УДО, тем выше доля рецидива. Из этого можно сделать вывод о том, что лица, которым неоднократно было отказано в таком акте гуманизма как условно-досрочное освобождение, более склонны к повторному совершению преступлений.

При этом в целом криминогенная ситуация в стране за последние годы улучшилась. В период с 2005 по 2014 гг. число зарегистрированных преступлений уменьшилось на 38% (причем сокращение числа тяжких и особо тяжких преступлений еще значительнее). Возникает вопрос, почему пропорционально не сократилось количество заключенных – за этот же период их численность уменьшилась всего на 18%.

Табл. Количество совершенных преступлений в России в 2005-2013 гг.

Характерно, что уровень рецидивной преступности резко вырос после того, как началась реформа, направленная на гуманизацию исправительной системы, и увеличились объемы финансирования. Несмотря на объявленную «гуманизацию» правозащитники говорят об ужесточении режима содержания, продолжаются бунты в колониях, самоубийства заключенных.

Летом 2012 г. во ФСИН РФ было назначено новое руководство, однако по итогам трех прошедших лет каких-то заметных позитивных сдвигов так и не появилось – финансирование продолжает расти, уровень рецидивной преступности не снижается, количество осужденных все еще остается значительным, их права по-прежнему нарушаются, дополнительные доходы от использования дешевого труда заключенных так и не появились.

Неэффективная работа ФСИН России, не обеспечивающая решение задачи по исправлению осужденных, создает дополнительную угрозу для общества, нивелирует работу МВД по предотвращению совершения преступлений, ложится тяжким грузом на финансовую систему страны.

Табл. Бюджет ФСИН на 2015-2017 гг.

Бюджет ФСИН на 2015 г. составляет 266 млрд.руб. Для сравнения – бюджет республики Крым с его двухмиллионным населением на этот же период – 66,5 млрд.руб. Если посчитать затраты государства в расчете на одного осужденного, то получается свыше 400 тыс.руб. в год, что сопоставимо с материнским капиталом. При этом до самих осужденных, в целях гуманизации условий наказания которых и был расширен бюджет, деньги по-прежнему не доходят, большинство бытовых проблем в колониях все еще решается за счет родственников заключенных.

На данный материалы мы получили ответ из Федеральной службы исполнения наказаний, в котором нас обвиняют в некорректности сравнения с другими ведомствами и приводят примеры сравнений тюремными системами западных стран. В рамках краткого доклада проводить сравнение с другими странами было нецелесообразно (да это и не было его целью). Поскольку в качестве принципов своей деятельности мы провозглашаем объективность и всестороннее изучение проблемы, мы прислушались к критике ФСИН и подготовили доклад «Сравнительная характеристика пенитенциарных систем России и других стран»

Разрешается использование материалов сайта с указанием Института проблем современного общества в качестве источника информации