Автор: Киюцина Ольга, руководитель «Института проблем современного общества»
У нас в обществе сложился стереотип о том, что тюремная система испытывает хроническое недофинансирование, поэтому условия содержания заключенных оставляет желать лучшего.
Стереотип «о самом бедном ведомстве» активно поддерживается самой Федеральной службой исполнения наказаний. Между тем на самом деле ФСИН является одним из самых богатых ведомств, по объему расходов оно занимает 6-ю строку среди всех министерств и ведомств. На тюремную систему мы тратим больше, чем на весь Минздрав и всего в 1,5 раза меньше, чем на Росавтодор, который строит дороги по всей стране.
Топ-10 крупнейших получателей бюджетных средств среди министерств и ведомств в 2015 г., млрд.руб.
(данные Федерального казначейства)
При этом ФСИН еще и систематически допускает перерасход бюджета над запланированным уровнем. В 2015 г. ФСИН стало единственным ведомством, допустившим значимый перерасход бюджета на фоне всеобщей экономии и сокращении бюджетных трат. И такая ситуация с перерасходом наблюдается уже 4 года подряд, с момента прихода к руководству команды Г.А. Корниенко в 2012 г.
Бюджет ФСИН в 2005-2015 гг., млрд.руб. (данные Федерального казначейства)
ФСИН плохо справляется со всеми функциями, которые оно на себя берет. С медициной ситуация катастрофическая – смертность в тюрьмах у нас в 1,5 раза выше, чем в среднем по Европе. При этом на медицину выделяется 17 млрд.руб., в тюремной медицине работает 29 тыс. человек, т.е. 1 медик на 20 человек.
Получают образование и профподготовку практически все осужденные, но работу с таким образованием они найти не могут. Психодиагностикой охвачено 99% заключенных, а рецидив растет.
И так со всеми остальными сферами, к которыми прикасаются руки ФСИНовцев. Все, что они делают, они делают плохо. В том числе и плохо выполняют свои прямые обязанности – по исправлению осужденных. Почти 2/3 осужденных отбывают наказание повторно, 10 лет назад – менее половины. Каждое второе преступление в стране сейчас совершается ранее судимыми лицами, 10 лет назад – только каждое 4-е.
И связано это с тем, что ФСИН намеренно удерживает численность заключенных на высоком уровне для сохранения финансовых потоков. Это наглядно демонстрирует данный график.
10 лет назад досрочно освобождалось более половины осужденных, сейчас – только каждый 5-й. Причем чаще всего далеко не с 1-го раза. А УДО практически полностью зависит от администрации. Достаточно лишь наложить на осужденного всего лишь несколько взысканий и дать плохую характеристику, и вопрос с УДО будет для него закрыт.
Существует очень тесная корреляция между уровнем рецидива и условно-досрочным освобождением. Чем меньше людей уходит по УДО, тем выше рецидив. Люди ломаются психологически, теряя надежду на освобождение, теряют связи с близкими и друзьями, отучаются жить в обществе, теряют возможность работать. Для многих места в обществе просто не остается, и они возвращаются туда, где им всегда рады – в тюрьму. При этом совершив преступление, и с каждым разом преступления становятся все жестче. Сжатая пружина разжимается и с каждым разом все больнее бьет по окружающим.
На сегодняшний день Россия занимает 2-е место по количеству заключенных на 100 тысяч населения после США (среди экономик с сопоставим уровнем развития). ФСИН отчитывается о 10-м месте, но мы считаем сравнение с совсем уж маленькими бедными странами некорректным. Количество заключенных у нас втрое выше, чем в среднем по миру и в 1,5-2 раза выше, чем в странах бывшего СССР.
Количество заключенных у нас снижается медленнее, чем в среднем по миру, и гораздо медленнее, чем преступность. И связано это с тем, что для ФСИН очень выгодно содержать много заключенных. В настоящее время бюджетные расходы в расчете на 1 заключенного составляют почти полмиллиона рублей в год. Причем до заключенных эти деньги не доходят, основная их часть идет на сотрудников ведомства. А их у нас много – на 2-х заключенных приходится один сотрудник. Только прямые расходы на содержание персонала занимают почти 70% расходов. Плюс обеспечение жильем, плюс прочие расходы в госзакупках. Итого порядка 80%.
При этом 22% сотрудников ФСИН в тюрьмах просто не появляются, выполняя административные функции. Почти 40% численности – «прочий» персонал, работающий внутри учреждений, но не выполняющих функций, связанных с основной тюремной функцией. Про медиков и преподавателей было сказано ранее. А вот на сам пенитенциарный персонал (т.е. сотрудников, которые отвечают за режим и надзор), приходится всего 20% штата. У нас один из самых высоких показателей численности заключенных в расчете на 1 сотрудника пенитенциарного персонала.
Причем ФСИН данные о кадровом составе даже и не публикует, это информация из англоязычной версии отчета Совета Европы. Туда ФСИН отчет подает, а нашему обществу эта информация вроде как ни к чему.
Из-за этих диспропорций, неумения управлять и нормально организовать производственную деятельность, расходы на ФСИН в 10 раз превышают доходы.
Доходы и расходы бюджета (ФСИН)
Нами подготовлен большой доклад по этой теме (http://i-pso.ru/2016/09/08/rab/). Если кратно: официальная рентабельность производственной деятельности во ФСИН составляет порядка 1-5%. Средняя зарплата заключенных составляет 3-5 тыс.руб. На эти деньги невозможно ни покрыть ущерб потерпевшим, ни скопить себе что-то «на освобождение». Зарплаты осужденных не растут, хотя они работают все лучше, их производительность и выработка увеличиваются.
Финансово-экономические показатели деятельности ФСИН (по Программам развития приносящей доход деятельности)
Показатели по труду осужденных (по Программам развития приносящей доход деятельности)
Но все деньги уходят на сотрудников. В 2015 г. на выплаты персоналу было направлено почти 11 млрд. руб. из средств, поступивших от привлечения осужденных к труду. Продают продукции и оказывают услуг на 30 млрд. рублей в год, получают около 1-2 млрд. руб. прибыли, заключенным платят около 7-8 млрд.руб. Не работа, а сказка. Рабское положение заключенных – налицо, работают заключенные, зарабатывают тюремщики.
И это только видимая вершина айсберга, мы не поднимаем вопрос о теневых схемах, коррупции, распилах и т.д.
Вывод: систему нужно перестраивать полностью, отбирать у ФСИН все непрофильные функции, они с ними не справляются. Оставить только охрану, надзор, режим. Остальное отдать гражданским специализированным ведомствам.
Второй момент – то, что можно сделать быстро и принесет колоссальный эффект – обеспечить открытость ведомства и реальный общественный контроль путем доступа в онлайн к видеокамерам в учреждениях. Эффект от такой меры доказан неоднократно. Как только появляется доступ простых граждан к видеонаблюдению, махинации прекращаются сами собой. Это показали и выборы, и проведение ЕГЭ. Камеры уже установлены, их нужно только вывести в интернет. Затраты будут минимальными, эффект – колоссальным. Естественно, ФСИН будет сопротивляться, потому что сразу станут видны все махинации. И будут говорить об угрозе безопасности.
Но Минобороны почему-то не боится за безопасность и обеспечивает открытость своей деятельности (ведет онлайн трансляции, демонстрирует карты с дислокацией войск), что позволили снизить претензии к этому ведомству в разы. В рейтинге открытого правительства Минобороны занимает 1-е место, МЧС – 2-е, МВД – 18-е. ФСИН – 31-е из 41.
Но, видимо, ФСИН есть что скрывать, в отличие от других силовиков.
Нужно сокращать персонал ФСИН, нужно сокращать число заключенных. Но это очень сложная работа, требующая очень тонкой настройки. В случае ошибок негативный эффект может быть колоссальным. Но эту работу делать все-равно придется.
В армии, в полиции у нас порядок более-менее навели. А до тюремного ведомства никак руки не доходят. А негатив, в том числе из-за рубежа, идет именно из-за ситуации с заключенными. ГУЛАГ известен на весь мир, по делу Магницкого наложили санкции, сейчас ситуация Ильдара Дадина обсуждается в зарубежных СМИ.
Приведение тюремной системы к нормальному состоянию может не только раз и навсегда решить этот болезненный для нашей страны вопрос (с пытками, тюремной медициной, рецидивом, гигантским числом заключенных), но и позитивно скажется на ее финансово-экономических показателях. У нас есть наработки по этой теме, программа еще не завершена, но уже сейчас видно, что позитивные изменения в тюремной системе могут добавить стране до 2% ВВП.
Но за год работы мы столкнулись с тем, что никто реально решать проблему не хочет. Достоверных цифр не приводится, серьезным анализом ситуации никто не занимается. Вокруг тюремной системы куча мифов. Интересна шумиха, эксплуатация этой болезненной темы, причем чаще всего в собственных интересах.
Такое чувство, что всем просто выгодно, как устроена система. Заинтересованы в ее изменении только те, кто на собственной шкуре почувствовал, что это такое. И последние события показывают, что никто ни от чего не застрахован.
Доклад был презентован общественности на общероссийском гражданском форуме (ОГФ) 19.11.2016
Смотреть видеозапись выступления
